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45%反倾销调查针对金砖五国 金砖平台欲解“多国杀”
作者:佚名    文章来源:本站原创    点击数:350    更新时间:2017-9-6    

一个代代相传的政商真理是,凡有贸易必有纠纷。在金砖国家领导人厦门会晤之前,手握贸易制裁大棒的金砖国家贸易救济部门负责人就已在北京提前相聚,希望通过沟通来缓解贸易“多国杀”。

今年1月,面对美国总统特朗普发出的一系列保护主义信号,中国商务部贸易救济调查局局长王贺军曾对第一财经记者形容心情,“山雨欲来风满楼”。在金砖国家领导人会晤前夕,他在8月29日参与了“2017金砖国家贸易救济国际研讨会”(下称“2017金砖研讨会”),在与同僚面对面的讨论中,也找到了共鸣。

2017金砖研讨会上,中国商务部副部长王受文表示,过去十年中,金砖国家在世界经济的比重已经从12%上升到23%,在全球贸易中的比重从11%上升到16%,吸引外资则从7%上升至12%,而金砖国家间的贸易额也已超过3500亿美元。

与此相对应,WTO规则司司长休曼提供了另一组数据:伴随着经济的快速发展,金砖五国也已成为贸易救济政策的重点。仅2016年,45%的反倾销调查、71%的反补贴调查, 均针对金砖五国。

根据美国国际贸易委员会数据,截至2017年6月28日,52%的双反(反倾销和反补贴)措施是关于钢铁制品。这其中,61%针对金砖五国。

一位日内瓦的资深观察人士对第一财经记者称,面对当前的局势,与彼此间的贸易纠纷相比,如何协调全球经济治理的共同立场,维护多边贸易体制、抵制美国贸易保护主义,如何维护发展中国家的可持续发展利益会是重点。

多变的美国政策和式微的多边贸易体制

本次2017金砖研讨会的重点是,如何应对一个越来越不确定的美国和一个遭遇越来越多挑战的WTO。

自年初以来,各国面对一个在贸易政策上阴晴不定的美国新政府发出的一波又一波动作,感到目瞪口呆。比如,4月20日,特朗普在白宫签署总统备忘录,要求美国商务部调查钢铁进口是否威胁美国国家安全。随后不久,铝产品也一起被纳入“232”调查(以1962年《贸易扩展法》第232条款为依据,由美国商务部负责对特定进口商品进行全面调查,以确定该进口商品对美国国家安全产生的影响)。

而从整体数据上,也可看出相关政策的迅猛。贸易救济措施一般包括,反倾销(进口国的产品价格,比国内市场低,造成国内产业造成伤害),反补贴(出口的产品受到了补贴,出口量的激增)和保障措施(协议)。“绝大多数的救济措施都是反倾销,2016年年底前达到了300多起,而2015年,只有230件,这是大幅的增长。”休曼说。

巴西是美国钢铁进口的主要来源国之一。巴西工业、外贸和服务部贸易保护局局长马科尔·丰塞卡就在研讨会上对此颇有微辞,“现实是,美国非常积极地要去抓住一些新的趋势。我个人看来,贸易救济包括反倾销是更好理解、更有预见性、对大家更有利而不根据国家安全来采取的一系列措施。”

他说,对于多边进展不是很乐观,虽然在推进,但不知道会在什么时候,在哪里取得成果。但有些(领域)必须要有进展,否则这些都会被WTO成员或是产业,加以利用。

这背后的含义不难理解。一旦美国根据“232调查”采取限制进口的措施,将直接挑战WTO规则。WTO的规则中包含一项“国家安全例外”的规定,允许成员以国家安全为由限制进口,但实施条件相当苛刻,且世贸组织并不鼓励成员使用,更不允许成员“滥用国家安全例外规定”来采取限制性的贸易措施。美国商务部部长威尔伯·罗斯也称,如果特朗普决定采取强制措施,必定遭遇WTO争端解决诉讼。

而面对8月中旬特朗普指示美国贸易代表(USTR)莱特希泽决定是否对中国发起“301条款”(美国《1974年贸易法》第301条的俗称)调查,前述观察人士对本报记者称,若真如此,必然遭到中国坚决阻击,并且随后在世贸组织的争端解决中败诉也是大概率的事情。“当然,(这样试图绕过WTO的单边行动)也会对世贸组织构成挑战。”

曾代理中国企业多起涉及金砖国家贸易救济案件的中伦律师事务所贸易救济/WTO业务主管合作人蒲凌尘,曾参加了5年前的首届金砖国家贸易救济国际研讨会。

他回忆称,那时候,研讨会的氛围积极向前,对多边贸易体制充满信心,而现在却被如何维护多边贸易体制的怀疑情绪笼罩。一些发达的世贸组织成员(比如欧盟、澳大利亚、加拿大)积极修改现行的法律,其主要目标显然针对的是中国出口企业。在具体调查案件中,澳大利亚已经将国家产业政策纳入到正常价值计算中,即不采纳中国企业自身的成本或内销价格;而欧盟在新立法草案中,引入了“国家干预”概念,其目的也在于不采纳中企的内销价格或成本。

他的疑问是,如果这种行为继续下去,将会出现很多贸易争端,现在的美国就像一匹脱缰的野马——“201”(美国国际贸易委员会正在进行的对光伏电池及组件采取紧急限制进口措施的“201调查”)和“232”调查层出不穷。如何让这样互相对立的利益团体坐下来,寻找妥协的方案,好让错误行为不再继续下去?

休曼也颇为无奈。他在WTO秘书处工作了16年,相关领域32年,不仅乌拉圭回合启动和结束都在场,而且也见证了中国入世谈判和入世时刻;既见证了多边贸易体系的上升,也目睹现在多边贸易主义面临一些压力。

“现在是非常艰难的时刻,整个体系都面临挑战,要成员静下心来找到最佳方法应对困境,需要在体制中找到制衡因素,现在只需要一个火芯,就能在主要贸易国之间引起问题。”他说,“过去几个月,有很多政客和成员国发表公开声明,我也发现大家都冷静下来,来重新考虑这些问题了。最好能够让世界经济共同复苏,就会有一个更加稳固的基础,来相互讨论、谈判。”

如何破解贸易“多国杀”

让产业人士困扰的是,一些行业一而再,再而三地在多个市场遭遇双反调查。而在金砖的平台上,该如何才能尽量避免这样的情形过度频繁发生?

随着金砖国家间贸易额的增加(超过3500亿美元),这同时也是监管机构面临的普遍两难处境:一方面在国内相关产业环境紧迫的压力下,需对外来产业进行调查;另一方面,也需要承担起其他国家对本国产业发起调查的应对和沟通责任。

包括中国光伏行业协会行业发展部杨珊在内的人士发现,针对光伏产业的反倾销和反补贴调查开始在各个市场蔓延,不只是美国的201调查,欧盟的反倾销反补贴(案值超过330亿美元),印度反倾销调查(30亿美元左右),还有土耳其等国。他们也在密切关注,金砖国家之一的巴西,未来是否也会采取这样的措施。

马科尔·丰塞卡的回应显得颇有深意。他说,虽然巴西不是主要的光伏出口国,但有个案子,企业最明智的做法就是要(给监管机构)提供信息,否则后果会更加严重。

“我认为,在一些产业会有一种多米诺骨牌效应,一个市场关闭之后,就得探索下一个市场,这是一种连锁的效应和产业心理。”他说,“在我看来,有几个产业都成了全球调查的目标。有一些产业面临评估:措施带来的影响,以及退出市场的成本。”

王贺军认为,这背后的故事是,中国的高科技密集型光伏产业发展很快,占据全球产能50%以上。由于是新兴产业,大量游资投入光伏生产,全行业正处于重新调整定位的过程,贸易摩擦也是难以避免。有趣的是,巴西自身也正被卷入席卷全球的钢铁贸易调查之中。而在场的所有监管者,不论南非、巴西、欧亚经济委员会代表,都对第一财经记者称,出于各种原因(熟悉、水平或是法律制约等)他们最经常对外使用的工具,就是反倾销措施。

根据休曼提供的数据,在去年,全球有69起关于钢铁的反倾销措施,今年有所下降。而一般钢铁问题上,都会有多国( 3-4个国家)发起反倾销调查。

从历史趋势来看,自2013-2016年,钢铁产品价格一直在下降(从137美金/吨降到了65美元/吨。) “可以估计,钢铁和钢铁制品的贸易救济措施数量会上升,因为原材料价格下降,贸易救济措施数量也会上升,也许不会马上看到立竿见影的效果,会有这个趋势。”休曼说。

金砖国家之一的印度,虽然不在场,发起的调查也相当迅猛。7月下旬,印度商工部发布公告,对自中国大陆、中国台湾地区和马来西亚进口的光伏电池及组件发起反倾销调查,王贺军表示,各国应当共同努力促进光伏产业持续健康发展,而不是滥用贸易救济措施,扰乱正常的贸易秩序。

根据商务部公布的最新数据,今年上半年,中国产品共遭遇来自15个国家和地区发起的37起贸易救济调查案件,从国别来看,印度立案12起,位列第一。而从历史数据来看,巴西和南非对中国的反倾销案件也比较多。

蒲凌尘曾代表中国光伏企业在欧盟、印度等地应诉,面对印度目前的状况,他觉得不好预测。如果针对光伏采取措施,印度在经济上耗不起,极有可能是一个变相的措施。“控制节奏,放一批进来,堵一批在外。”他说。

事实上,今年4月24日,中国已经向WTO提交了一份关于贸易救济的提案, 建议以务实的方式,在四个方面推进机制谈判:一是提高透明度和加强正当程序。二是提议对中小企业应诉给予特殊考虑、减轻其应诉负担。三是加强和澄清日落复审纪律,防止措施“永久化”。当前很多反倾销措施已经超过了15年甚至20年,个别反倾销措施甚至已经持续了39年。在某成员的反倾销实践中,有25项反倾销措施已持续30年以上,另有45项措施已实施超过20年。此类措施,失去了贸易救济的意义、扰乱了正常贸易秩序,有必要予以规范。四是防止反倾销措施“扩大化”,成员应审慎发起反规避调查,不能通过反规避为国内产业提供过度保护。

欧亚经济委员会内部市场保护司司长弗拉基米尔·伊利乔夫对在场人士称,在金砖平台上,应当共同努力寻找一种双赢解决的方法,尽可能理解外国公司的关切。

“只要有贸易,就会有摩擦,”王贺军回应道,“我们尽可能尊重彼此的关切,并正在和俄罗斯就一个价值20亿美元的重大案件沟通和协商。”

面临依然复杂严峻、内忧外患的经济形势,是继续杀出一条血路还是放彼此一条生路,沟通和选择仍将继续。除了接下来的闭门会议,王贺军还将带着他们赶往杭州与地方的企业和专家进行交流。(来源:第一财经 郭丽琴)

 

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